Regional statt zentral

In den Verfassungen zahlreicher Entwicklungsländer ist in Sachen Machtbalance in der Regel wenig auszusetzen. Viele von ihnen haben sich nach ihrer Unabhängigkeit ein sorgsam austariertes System der Kompetenzzuteilung verschrieben, in denen die Rechte einzelner Provinzen, Regionen und Kommunen genau definiert sind. Doch oftmals stehen diese Befugnisse nur auf dem Papier.

In der Verfassung des westafrikanischen Landes Benin steht zum Beispiel, dass die lokalen und regionalen Verwaltungsstrukturen unabhängig von der Zentralregierung sein sollen. "Doch die Realisierung dieses Vorhabens hat sich lange hingezogen", sagt Raphaël Edou, beninischer Minister für Dezentralisierung und lokale Regierungsführung. Mit Hilfe des BMZ habe sein Land 2004 darum begonnen, das Prinzip dezentraler Regierungsführung umzusetzen.

Dezentralisierungsprozesse unterstützt die Bundesregierung derzeit in 28 Entwicklungsländern. Im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) hilft die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) den Partnerländern dabei, die Rechte der Kommunen und Regionen zu stärken. Ziel ist es, die Lokalregierungen in die Lage zu versetzen, ihre Aufgaben angemessen zu erfüllen und ihre Ressourcen lokal und unabhängig selbst zu verwalten. "Wir versuchen, unter anderem durch Ausbildungsmaßnahmen die Kapazitäten unserer Partner zu stärken", erklärt Ute Böttcher, Leiterin des Kompetenzcenters Demokratie und Rechtsstaatlichkeit bei der GIZ. "Außer den Ausbildungen, die wir bieten, beraten wir die einzelnen Kommunen auch."

Fonds für Dezentralisierung

Bei größeren Projekten, etwa beim Ausbau der Infrastruktur, werden auch andere Institutionen aktiv. So können die Partnerländer zum Beispiel finanzielle Unterstützung von der deutschen Kreditanstalt für Wiederaufbau (KFW) erhalten. Außerdem werden in einigen Ländern spezielle Fonds für Dezentralisierung eingerichtet. "Das sind Fonds, in die zum Beispiel Deutschland, Frankreich oder auch die Weltbank einzahlen", sagt Böttcher. Die Partnerländer können diese Fonds für größere Projekte nutzen, sind allerdings verpflichtet, den Geldgebern über die Ausgaben Rechenschaft abzulegen.

In Benin wurde mithilfe eines solchen Fonds ein Ausbildungszentrum eingerichtet: "Die GIZ hat dabei mitgewirkt, eine praxisorientierte Schule zu konzipieren und zu errichten, die wir hier Ausbildungszentrum für lokale Verwaltung nennen", erklärt der beninische Minister.

Dezentraler Umgang mit Steuern

Wie in Benin setzt sich die GIZ auch in Peru für eine dezentrale Regierungsführung ein. Derzeit ist man etwa dabei, das Fiskalsystem des Landes zu dezentralisieren, erklärt Carlos Herz, freiberuflicher Berater im Bereich Dezentralisierung. "Wir versuchen in unseren Verhandlungen darauf hinzuarbeiten, dass die regionalen und kommunalen Regierungen die Steuern in ihrem Gebiet selber einnehmen und verwalten". Noch gehen in Peru sämtlich Steuern an die zentrale Regierung, die die Gelder dann an die unterschiedlichen Regionen und Kommunen verteilt. Doch die lokalen Politiker können die Steuern in ihrem Gebiet ebenso gut selber eintreiben.

Dezentralisierung hat nicht bloß zum Ziel, die lokale Regierungsführung zu fördern. Es geht auch darum, die Zivilgesellschaft zu stärken. "Durch die Maßnahmen kommen die Behörden in größeren Kontakt zur Bevölkerung. Das führt auch dazu, dass die Menschen besser in die Entwicklung ihrer Region einbezogen werden", erklärt Constant Gnacadja, Berater bei der Organisation West Africa Network for Peacebuilding (WANEP) in Benin. Wenn also bestimmte Projekte auf lokaler Ebene entschieden und durchgeführt werden, trage dies dazu bei, Armut unter Einbeziehung der Bevölkerung zu bekämpfen.

Armutsbekämpfung durch Dezentralisierung

"Wir versuchen, auf kommunaler Ebene herauszufinden, was für die arme Bevölkerung von Bedeutung ist“, ergänzt Ute Böttcher von der GIZ. Armut habe nicht nur eine finanzielle Dimension. "Für uns ist es auch wichtig, dass ein Bürger, der der Armut entwächst, ein mündiger Bürger ist. Jemand, der an politischen Entscheidungen beteiligt ist, hat eine gute Grundvoraussetzung, aus der Armut herauszukommen“, fügt sie hinzu.

Peru hat bereits zwölf Jahre Dezentralisierungsarbeit hinter sich. In Benin sind es neun Jahre. Die langjährige Mühe hat zwar vieles geändert, doch derzeit stagniert der Prozess. Während die Übertragung der Macht und der Aufgaben bereits reibungslos läuft, tun sich die Zentralregierungen oft schwer damit, auch die Kontrolle über die Ressourcen aus der Hand zu geben. Laut Constant Gnacadja ist in Benin zwischen der Zentralregierung und den lokalen Behörden ein Streit um die Ressourceneinnahme ausgebrochen. Als Beispiel erwähnt er den zentralen Markt in der Hauptstadt Cotonou. "Das Rathaus beansprucht die Steuern aus diesem Markt. Doch die zentrale Regierung sieht in diesem Markt eine ertragreiche Geldquelle, von der sie nicht lassen will."

Zusammenarbeit mit Bürgerorganisationen

Auch Carlos Herz in Peru bemängelt, dass die Zentralregierung sich nur ungern von den Ressourcen trennt. "Der Zentralismus ist immer noch so stark, dass die lokalen Regierungen ihre Budgets fast ausschließlich von der zentralen Regierung erhalten." Die zentrale Regierung besitze weiterhin alle Finanzeinnahmequellen, und die Übertragung der Ressourcen stehe noch aus. "Den lokalen Behörden wird es nicht ermöglicht, die Steuern selbst einzuholen."

Darum ist der peruanische Dezentralisierungsexperte mit den Ergebnissen der zwölfjährigen Arbeit längst noch nicht zufrieden: "Der Prozess macht keine Fortschritte, er ist unterbrochen, funktioniert noch nicht“. Carlos Herz wirft der GIZ vor, die Bürgerinitiativen und die Massensozialverbände nicht hinreichend mit einzubeziehen. "Die GIZ arbeitet überwiegend auf Ebene der zentralen Regierung. In einem derart zentralistischen Land, wie Peru ist das aber keine angemessene Strategie."

Doch weist Ute Böttcher darauf hin, dass "die GIZ zwar auf zentraler Ebene in der Gesetzgebung arbeitet, aber gerade auch bei der Umsetzung der Dezentralisierung auf kommunaler Ebene".

In technischer Hinsicht stehen den Dezentralisierungsbemühungen wenige Hindernisse entgegen. Umso größer sind aber die Probleme, die aus der Rivalität zwischen der Zentralregierung und den lokalen Behörden erwachsen.