Ein kleiner Schritt für die europäische Entwicklungspolitik
1. März 2010
Der Vertrag von Lissabon verändert die institutionellen Voraussetzungen für die Außenbeziehungen der Europäischen Union (EU). Auch wenn der Kuhhandel über politische Zuständigkeiten und Budgets noch weiter geht, ist es wahrscheinlich, dass Entwicklung künftig eine prominentere Rolle spielen wird.
Zwar ging es in dem Vertrag niemals darum, Handel, Entwicklung, humanitäre Hilfe und Außenpolitik in einer Institution zu vereinen. Auch hat er nichts an der Tatsache verändert, dass die EU nur dann schlagkräftig und kohärent handeln kann, wenn der politische Wille und die Entwicklungsimperative der Mitgliedsstaaten übereinstimmen. Trotzdem ist der Trend zu einer Integration der Außenpolitik der EU real und der Vertrag setzt diesen Prozess fort. Fortschritt wird sich nicht reibungslos und gleichmäßig einstellen. Aber auch wenn die Übergangszeit schwierig sein mag, wird die Barroso II Kommission Gelegenheit haben, Mitgliedsregierungen und Bürgern den Mehrwert einer vertieften Koordination zu demonstrieren.
Steigende Erwartungen
Aus entwicklungspolitischer Perspektive werden die Reformen zur EU-Außenpolitik aus mindestens zwei Gründen willkommen geheißen.
Erstens wächst in Brüssel und in den Mitgliedsstaaten die Einsicht, dass Entwicklungspolitik für das Außenhandeln der EU zentral und ebenso wichtig ist, wie etwa die Bereiche Sicherheit und Handel. Die Einsicht, dass Entwicklungspolitik, lange Zeit als „weiche Politik“ betrachtet, härtere außenpolitische Instrumente ergänzen kann, ist kaum neu. Doch die Festschreibung des EU-Entwicklungsbudgets war ein zweischneidiges Schwert, welches zwar die Entwicklungsausgaben absicherte, aber auch verhinderte, dass andere Instrumente für die Armutsbekämpfung eingesetzt wurden. Einige Kommentatoren befürchten, dass Entwicklungspolitik Gefahr läuft, engeren politischen und Sicherheitsinteressen untergeordnet zu werden, während andere erwarten, dass Entwicklungspolitik eine umso prominentere Rolle spielen wird, je stärker die nach außen gerichteten Politiken harmonisiert werden. Es ist noch nicht entschieden, welche dieser Ansichten Recht behalten wird.
Die zweite vielversprechende Neuerung ist die Schaffung einer expliziten institutionellen Verknüpfung zwischen den verschiedenen Kommissaren mit Verantwortung für Auswärtiges, dem Europäischen Rat und die einzelnen Mitgliedsstaaten durch den Vertrag von Lissabon. Der neue Posten des Hohen Vertreters der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik hat drei Hauptaufgaben: (1.) eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und eine Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) zu betreiben, (2.) die Außenbeziehungen der Union zu unterhalten sowie (3.) die Widerspruchsfreiheit mit anderen nach außen gerichteten Politiken sicherzustellen, insbesondere bei Entwicklung, Erweiterung und Handel. Die Absicht ist Kohärenz und Effizienz zu stärken, indem die strategische Planung und Aufsicht zentralisiert wird.
Die "Fünfer Bande"
Es gibt Anzeichen, dass die Post-Lissabon-Kommission die Politikkohärenz im Sinne von Entwicklung vertiefen wird, nicht zuletzt aufgrund der Eigenschaften der fünf Schlüssel-Kommissare. Bei den parlamentarischen Anhörungen haben alle die Bedeutung von Widerspruchsfreiheit in den EU-Politiken und die Notwendigkeit betont, mit der Hohen Repräsentantin Baroness Catherine Ashton und dem neuen Europäischen Auswärtigen Dienst eng zusammenzuarbeiten.
Sowohl Ashton als auch der EU-Handelskommissar Karel de Gucht bringen für ihre Ressorts Erfahrungen in Entwicklungsfragen mit. In ihrer früheren Eigenschaft als EU-Handelskommissarin hat Ashton in den dornigen Verhandlungen um Wirtschafts-Partnerschaftsabkommen, die auf den Abschluss von entwicklungsorientierten Handelsabkommen mit einigen der ärmsten Länder der Welt zielen, Geschick bewiesen. De Gucht war 2009 einige Monate EU-Entwicklungskommissar und früher Mitglied des Europäischen Parlaments sowie Mitglied der Paritätischen Parlamentarischen Versammlung AKP-EU. Bei seiner Anhörung versprach er, die im Vertrag von Lissabon vorgesehene größere Rolle des Parlaments bei der Handelspolitik zu unterstützen.
Der neue EU-Entwicklungskommissar Andris Pieblags hatte bei seiner Anhörung einen starken Auftritt. Der frühere EU-Energiekommissar Piebalgs genießt großen Respekt, ein Umstand, der für die Koordinierung der Entwicklungspolitik Gutes verheißt. Er wird die Kommission im Rat für Auswärtige Beziehungen repräsentieren und könnte in dieser Rolle Entwicklungspolitik im Zentrum des EU-Außenhandelns halten.
Das Ressort für humanitäre Hilfe ging nach der erfolglosen parlamentarischen Anhörung ihrer Kollegin Rumania Jelava an Kristalina Georgieva. Die frühere Vizepräsidentin der Weltbank wird Gelegenheit haben, das Profil der EU-Notfallhilfe zu schärfen, obschon die Trennlinien zwischen ihrer Rolle und der von Piebalgs noch unklar sind.
Die wesentliche Zugabe zum Ressort von EU-Erweiterungskommissar Štefan Füle wird die Europäische Nachbarschaftspolitik sein. Während die Entscheidung, die „Nachbarschaft“ von anderen Entwicklungsregionen zu trennen, einiges Erstaunen hervorrief, versprach Füle dem Parlament, er werde daran arbeiten, eine auf wirtschaftlichen und politischen Reformen gründende Entwicklung in den Nachbarländern zu fördern.
Gründe für vorsichtigen Optimismus
Die Barroso-II-Kommission spiegelt die Realität, dass in der EU Politikkohärenz aus einem Multi-Akteurs-Entscheidungssystem hervorgehen muss, in dem niemand seinen Ausschluss riskieren will, wenn es um zentrale Interessen geht. Die Verteilung der Ressorts zeigt, dass die Notwendigkeit von Kohärenz mit dem Wunsch ausbalanciert werden muss, keinen Kommissar oder das gesamte Kollegium zu mächtig werden zu lassen. Die Verantwortlichkeiten sind gleichzeitig unscharf und überlappend, was Potenzial für Revierkämpfe birgt.
Die hochrangige Arbeitsgruppe der Hohen Repräsentantin der EU arbeitet eng mit wichtigen Mitgliedsregierungen über die institutionelle Ausgestaltung der EU-Außenpolitik nach Lissabon zusammen. Die Diskussionen sind Berichten zufolge schwierig. Ein Kompromiss, der Arbeitsteilung, Personalfragen und politische Verantwortlichkeiten letztlich regelt, wird Zeit in Anspruch nehmen, nicht zuletzt in Hinblick auf den Europäischen Auswärtigen Dienst. Nichts wird entschieden sein, bevor alles entschieden ist - der im April vorzulegende Bericht der Arbeitsgruppe wird wahrscheinlich nur eine grobe Skizze enthalten. Detaillierte Entwürfe werden nicht vor dem Treffen des Europäischen Rates im Juni erwartet. Die Welt wird nicht allzu lange warten, dass Europa zusammenfindet und gemeinsam handelt. US-Präsident Obamas Entscheidung, seine Teilnahme an dem von der spanischen Präsidentschaft für Mai geplanten EU-USA-Gipfel abzusagen, sollte als Zeichen verstanden werden, sich zusammenzuraufen.
Dr. Mark Furness und Davina Makhan, Abteilung "Bi- und multilaterale Entwicklungspolitik", Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
Das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik (DIE) zählt weltweit zu den führenden Forschungsinstituten und Think Tanks zu Fragen globaler Entwicklung und internationaler Entwicklungspolitik. Das DIE berät auf der Grundlage unabhängiger Forschung öffentliche Institutionen in Deutschland und weltweit zu aktuellen Fragen der Zusammenarbeit zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Das einzigartige wissenschaftliche Profil des DIE ergibt sich aus dem Zusammenspiel von Forschung, Beratung und Ausbildung. Dadurch baut das DIE Brücken zwischen Theorie und Praxis der Entwicklungspolitik.