O BNDES e a função de um banco de fomento

Os bancos de desenvolvimento são utilizados há mais de um século por governos para induzir o crescimento econômico. É assim desde que o pioneiro Crédit Mobilier, criado em 1852 por Napoleão 3º, mudou a cara da França ao facilitar investimentos de longo prazo em infraestrutura, fomentar a industrialização e prover crédito para moradia a uma classe média em franca expansão.

Cerca de um século depois, na reconstrução do pós-Guerra, o modelo se consolidou, encontrando no KfW alemão seu maior expoente. Mais recentemente, o China Development Bank (CDB), fundado em 1994, reafirmou a força desse instrumento, tornando-se o maior do segmento no mundo ao impulsionar o crescimento anual do PIB chinês, por vezes de dois dígitos.

Desde 1952, o Brasil tem o BNDES, o maior dos quatro desse gênero no país, ao lado dos regionais Banco da Amazônia e Banco do Nordeste, além da Caixa Econômica Federal, dedicada ao crédito imobiliário. Em 2016, o segundo ano da crise econômica, marcado por uma retração de 3,6% no PIB, o lucro do BNDES teve alta de 3,1% e chegou a R$ 6,4 bilhões, fora os benefícios indiretos.

Os resultados não impediram que a imagem do BNDES fosse tragada pela polarização eleitoral, a ponto de seu tamanho e existência serem postos em xeque. A DW Brasil ouviu especialistas no tema, além de instituições estrangeiras análogas, para saber o que vale a pena ser debatido sobre a instituição que provê nada menos do que 26% de todo o crédito do país e incentiva áreas pouco assistidas pelo capital privado, como infraestrutura, educação e inovação tecnológica.

Redução no BNDES

Enquanto o grupo político do presidente Jair Bolsonaro costuma repetir que o BNDES guardaria uma verdadeira "caixa-preta" de contratos forjados sob favorecimento político e corrupção em gestões anteriores, a equipe econômica comandada pelo ministro Paulo Guedes traça planos mais pragmáticos para a instituição. O interesse de Guedes pelo BNDES é tamanho que ele escolheu sua sede para despachar quando está no Rio de Janeiro e designou, pessoalmente, o ex-ministro Joaquim Levy para a presidência da instituição. Ex-executivo do Bradesco, Levy é considerado, no mercado, quadro técnico obediente. Sua missão é fazer da instituição um vetor de poupança nas contas públicas.

Na prática, isso significa uma redução de tamanho por meio de cortes no repasse de recursos públicos do Tesouro Nacional e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), fontes primárias dos aportes concedidos pelo banco, além da venda das participações da subsidiária BNDESPar em 93 empresas privadas, o que geraria receitas vultosas para a União. Outra medida, considerada a mais polêmica, pode esvaziar os cofres da instituição. O governo conta com o pagamento antecipado da dívida do BNDES junto ao Tesouro, orçada em R$ 271 bilhões, até 2022. Desse montante, R$ 126 bilhões devem ser pagos ainda este ano.

Levy deixou clara a intenção de restringir repasses futuros já no discurso de posse. Afirmou que vai procurar "ajustar o balanço do banco, que depende de uma proporção exagerada de recursos do Tesouro" – cerca de 44% de tudo que o BNDES empresta. Na mesma direção, o Planalto encaminhou ao Congresso, em fevereiro, uma proposta de emenda constitucional que reduz a transferência mínima dos recursos do FAT para o órgão de fomento, de 40% para 28%. Hoje, o FAT representa 33% do capital disponível para o BNDES, por volta de R$ 18 bilhões anuais. Com os cortes, o governo economiza, mas o banco tem seu potencial de fomento reprimido. O grupo de Guedes espera que a queda na oferta de crédito seja suprida pelo mercado privado de capitais.

O economista Bruno Ottoni, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV-IBRE) e do Idados, vê com bons olhos as ações do governo. Ele acredita que reduzir o tamanho do BNDES é uma medida necessária para contornar os impactos do grande volume de repasses feitos ao órgão pelo Tesouro.

Como o Tesouro não tinha esses recursos, era obrigado a buscá-los no mercado financeiro, a juros elevados, para depois repassá-los às empresas a juros bem menores. Críticos afirmam que esses subsídios eram injustos, pois favoreciam as grandes empresas. Além disso, a prática de os bancos emprestarem ao Tesouro a juros elevados encarecia o crédito no mercado financeiro, prejudicando justamente as pequenas e médias empresas.

"Uma vez que grande parte dos recursos foram canalizados para o crédito subsidiado via BNDES, houve um encarecimento da oferta de crédito em geral, o que provocou efeitos deletérios sobre a atividade econômica, em cima dos investimentos que as empresas planejam, mas deixam de fazer", avalia Ottoni.

Um Bolsa Família de subsídios

Um levantamento do pesquisador João de Negri, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), aponta que, em 2015, o volume de subsídios do Tesouro Nacional ao BNDES chegou a R$ 28,8 bilhões, o equivalente a um programa social de grande porte, como o Bolsa Família. A opinião de que houve um exagero na utilização de recursos do Tesouro para a concessão de empréstimos subsidiados, especialmente após a crise internacional de 2008, é compartilhada pelo economista Ricardo Carneiro, ex-diretor-executivo do Brasil no Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

Entretanto, Carneiro é cético quanto à capacidade do setor privado de capitais de substituir o papel exercido pelo BNDES no financiamento de projetos de longo prazo, que envolvem riscos maiores. "Eventualmente, era justificável utilizar recursos do Tesouro, mas para financiar projetos estratégicos, e não a compra de máquinas e equipamentos, sobretudo caminhões, com uma taxa de juros muito subsidiada", argumenta.

Ottoni, da FGV, faz coro. "A razão de ser do BNDES é resolver um problema de falha de mercado. Muitas vezes, empresas pequenas têm maior dificuldade de captar crédito por terem menos a oferecer como garantia e estarem há menos tempo no mercado. Portanto, faz muito mais sentido que o governo direcione crédito subsidiado para esse tipo de empresa do que para as grandes. Não faz sentido o BNDES existir para emprestar dinheiro à Petrobras", avalia o pesquisador, que aprova a mudança de foco defendida pela nova gestão.

Na cerimônia de sua posse, Levy enfatizou que um foco do BNDES serão as empresas médias, o que mantém a posição defendida pelas administrações escolhidas pelo ex-presidente Michel Temer. A defesa enfática dessa nova política está alinhada às críticas recorrentes sobre a concentração de empréstimos num grupo seleto de empresas, as chamadas "campeãs nacionais", durante a gestão de Luciano Coutinho (2007-2016), o mais longevo presidente da instituição.

Em entrevista à DW Brasil, Coutinho falou pela primeira vez sobre as críticas aos seus quase dez anos à frente do BNDES. Ele refuta a ideia de que teria havido favorecimento político ou seleção arbitrária do grupo de empresas que receberam os maiores aportes do banco na sua gestão. Segundo o economista, o objetivo era internacionalizar empresas em setores nos quais o Brasil apresentava competitividade comercial clara, como as áreas de celulose e proteína animal.

"Antes, tínhamos um número muito restrito de empresas com projeção internacional, inclusive quando comparado a economias menos desenvolvidas, como algumas da Ásia. Basicamente Petrobras, Vale e Embraer, todas produto de políticas de Estado. Temos hoje empresas de escala internacional nos setores de celulose, cítricos, cimento, siderurgia, petroquímica, e a oitava empresa de software, que é a TOTVS, para sistemas de gestão empresarial", afirma Coutinho.

O ex-presidente argumenta, ainda, que a mesma estratégia foi implementada por China e Coreia do Sul, nos anos 1970 e 1980, assim como as economias europeias no pós-Guerra, para responder à expansão das multinacionais dos EUA.

Os cases de Alemanha e China

Foi o caso do KfW, instituição análoga da Alemanha, que é, até hoje, um instrumento fundamental para a internacionalização das empresas do país. Paulo Esteves, supervisor geral do BRICS Policy Center, da PUC-Rio, lembra que essa estratégia também é um dos pilares do forte crescimento chinês nos últimos anos. Combinando três instrumentos, o Banco de Desenvolvimento da China (CDB), o Banco de Exportação e Importação da China (Eximbank) e bancos multilaterais, o país asiático cria condições favoráveis para a entrada de suas empresas em países onde tem interesses comerciais estratégicos.

"Está havendo uma nova corrida para o posicionamento em países menos desenvolvidos e de renda média, em regiões da Ásia, África e América Latina. No caso africano, há uma iniciativa europeia sendo chamada de 'novo Plano Marshall', além dos aportes dos EUA e, principalmente, da China", explica.

Para o pesquisador da PUC-Rio, o Brasil andou para trás e perdeu espaço nessa dinâmica geopolítica. Ele argumenta que a combinação da grave recessão econômica com uma crise política resultou em uma politização do debate sobre o papel do BNDES que classifica como inócua. "É uma discussão que se refere a políticas ordinárias, adotadas por todos os países desenvolvidos", afirma. "Agora, o Brasil está fora dessa corrida de investimentos. Índia e Japão, por exemplo, associaram-se para investir na África."

Crédito do BNDES para acalmar caminhoneiros

De Negri defende que o cerne da discussão não esteja no tamanho do BNDES ou no tipo de empresas que recebem os aportes da instituição, mas no foco dos investimentos, que deveriam se direcionar para a inovação tecnológica, a fim de obter ganhos de produtividade e criar dinamismo econômico.

"O BNDES pensa a economia brasileira com a cabeça dos anos 1950: se você financiar máquinas e equipamentos, a economia naturalmente irá incorporar mais tecnologia e será mais produtiva. A economia global não é mais movida a caminhões. O BNDES deveria criar um grande programa para startups de base tecnológica. No Vale do Silício, você encontra fundos de investimento que criaram a nova economia", diz.

Na contramão dessa orientação, o governo anunciou, no dia 16 de abril, a abertura de uma linha de crédito de até R$ 30 mil para caminhoneiros autônomos. Ao todo, serão liberados R$ 500 milhões, de acordo com o ministro da Casa Civil, Onyx Lorenzoni. A medida é uma resposta à pressão dos caminhoneiros e chama a atenção pelo contraste com a narrativa do grupo de Bolsonaro sobre o uso político do banco nas gestões anteriores.

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